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Les grands entretiens de la Mission Agrobiosciences. Juillet 2013
« Avec cette PAC là, on abandonne toute volonté d’orientation véritable de l’agriculture ».
Entretien avec Philippe Chotteau, Chef du Département Economie à l’Institut de l’élevage.
Philippe Chotteau, © Interbev

Pour analyser les conséquences de l’accord sur la réforme de la Politique agricole commune (PAC) sur les éleveurs, la Mission Agrobiosciences a interrogé Philippe Chotteau. Cet agro-économiste spécialisé dans les filières lait et viandes a dirigé plusieurs études à la demande du Parlement européen, pour le compte de la Commission européenne… ainsi que des simulations de l’impact de potentielles réformes de la PAC sur les exploitations d’élevage. Dans ce long entretien avec Diane Lambert-Sébastiani, il revient sur les fondements de la PAC, et sur ce à quoi la logique actuelle pourrait mener : la disparition progressive de l’élevage français, au profit des grandes cultures. Sur une Europe qui persisterait dans l’erreur, concernant la dérégulation des marchés. Mais il évoque aussi les leviers sur lesquels les éleveurs devront s’appuyer : des évolutions de système radicales, prenant exemple sur ceux qui se seront montrés les plus résilients ; une meilleure collaboration interprofessionnelle et surtout, une recherche appliquée qui devrait se faire en association étroite avec les producteurs. Un regard pragmatique, où, derrière le pessimisme de l’analyse, pointe l’optimisme de la volonté.

 

Que pensez-vous de l’accord sur la réforme de la PAC, qui a été annoncé le 26 juin dernier ?

Une aide indifférenciée à l’hectare vient d’être décidée au niveau européen. Cela va remplacer tout ce qui était les outils de la PAC à l’origine. La PAC devient quasiment une « politique agricole à la carte ». Certes, c’est presque nécessaire lorsque l’on est 28 pays avec une telle diversité de territoires et de situations économiques. Mais les politiques vont être extrêmement disparates d’un pays à l’autre. L’Allemagne et le Royaume-Uni sont considérés comme les bons élèves, parce qu’allant totalement dans le sens de ce qui est voulu depuis 20 ans par la Commission européenne : le découplage, l’aide unique à l’hectare pratiquement homogène, identique partout, stable quelle que soit l’évolution des marchés… Alors que la France ou l’Espagne par exemple essaient de garder un certain niveau de couplage puisque découpler, dans les rapports actuels de prix et de rentabilité, ne peut que favoriser les grandes cultures, à l’exception des régions où elles ne sont vraiment pas rentables, comme dans les zones difficiles.

L’aide unique à l’hectare est une aberration. C’est mettre sur le même plan l’incomparable : la situation des éleveurs et celle des céréaliers. Un éleveur assure en moyenne plus de 3000 heures de travail par UTA [1], quand un céréalier n’en a que 800 (moyenne 5 h par ha sur 150 ha). En plus, l’élevage ruminant se fonde sur des cycles très longs. Et face à la volatilité des marchés, qui est structurelle aujourd’hui, l’éleveur a très peu de visibilité, il ne peut pas savoir ce qui va se passer pour sa production 6 mois à l’avance ; à l’inverse d’un céréalier qui peut vendre son maïs à terme 2 ans à l’avance, et être couvert par sa coopérative selon les évolutions de marché. Quand le revenu par an d’un éleveur laitier est en moyenne de 24 000 € en 2012, 16 000€ par travailleur familial pour un éleveur de bovins viande, il atteint 72 000 € par actif dans les grandes cultures [2].

Avec de telles disparités de revenus depuis 2007, la pression devient extrêmement forte pour se convertir aux grandes cultures, dans les zones intermédiaires de polyculture-élevage en particulier. Devenir uniquement producteur de grandes cultures laisse du temps pour faire d’autres activités, alors que l’élevage est lourd en travail, et surtout en travail d’astreinte. Les conjoint-e-s d’éleveurs ont aussi envie de loisirs et de congés !

Quelle serait la PAC idéale ?

Il est complètement inutile de rêver à une PAC idéale ! Mais si vous insistez… Ce dont nous aurions eu besoin, ce sont des choses qui ne sont plus dans l’air du temps depuis 20 ans. Avec la PAC de 1992, il y a eu un vrai changement de paradigme et, depuis, on va toujours dans la même direction. La force d’inertie est immense si bien qu’aujourd’hui, cela prendrait énormément de temps de changer de cap, même si on le voulait. Les références de la PAC actuelle viennent des préconisations de l’OCDE qui datent de 30 ou 40 ans, sur les distorsions de concurrence [3] et les débats sur les boîtes « verte », « bleue », « orange » ou « rouge » [4] de l’OMC, c’est-à-dire une recherche de soutiens les plus découplés possibles, qui n’influent pas sur les choix des producteurs, car ces derniers sont censés répondre aux signaux du marché.

En l’occurrence, ces signaux n’ont jamais été aussi clairs : quand c’est possible, arrêter l’élevage et devenir producteur de grandes cultures, point barre. Surtout lorsqu’on y ajoute le fait qu’il ne doit pas y avoir de régulation des marchés car cela fausserait les échanges : c’est l’application de l’ultra-libéralisme à l’agriculture. Quand il n’y a pas de régulation des marchés, car tout le monde s’y refuse (sauf dans les pays émergents où à l’inverse il y en a, comme en Inde, en Chine ou au Brésil). Les modèles de politiques agricoles qui avaient été mis en place dans les années 30, après la grande crise de 1929, et avaient été renforcés au moment de la mise ne place de la PAC dans les années 1960, volent en éclat. Mais ce n’est pas récent. Sauf que les Etats-Unis sont revenus en arrière, sur les aides découplées par exemple, tandis que l’Europe persiste dans l’erreur, à mon avis.

La transposition de la nouvelle PAC au niveau français sera-t-elle positive ?

La PAC à la mode française, d’après nos simulations, réalisera un très modeste transfert des aides des céréaliers vers le secteur de l’élevage. C’est une bonne chose, mais cela restera limité, et loin d’être suffisant. Les aides resteront bien plus importantes pour les céréaliers que pour les éleveurs. C’est lié au système de DPU [5]. Ce n’est pas nouveau, mais cela prend une ampleur inégalée à cause de la flambée sur les prix des grains qui semble tendancielle, alors que la hausse des coûts n’est pas répercutée lors de la vente des productions animales.

Des efforts ont été faits par le gouvernement français, par des parlementaires européens toutes obédiences confondues des pays du Sud, de Belgique, d’Autriche ou de Pologne pour essayer de limiter les dégâts par rapport à ce qui était présenté en octobre 2011. On a un peu sauvé les meubles en négociant un taux de couplage qui n’est pas négligeable. On sait très bien que les productions en difficulté ne peuvent véritablement être protégées qu’avec un couplage des aides. Les primes à la vache allaitante, à la brebis… vont ainsi rester couplées, mais on n’a plus les moyens de vraiment soutenir les productions laitières, alors que l’élevage laitier disparaît à grande vitesse de régions entières, notamment dans le Sud-Ouest. Cet élevage va être affecté par la baisse des aides suite à la convergence là où les exploitations sont de tailles plus petites et plus intensives (Grand-Ouest notamment).

Le catéchisme reste le même à la Commission européenne : dérégulation, homogénéisation des soutiens à l’hectare. De toute façon, nous ne disposons pas des rapports de force nécessaires pour faire une PAC telle que beaucoup d’entre nous l’imaginent aujourd’hui. La politique, c’est tenir compte des rapports de force existants, donc la PAC est « moins pire » que ce qu’elle aurait pu être, mais elle reste loin d’être idéale. C’est une politique de choix par défaut. Il va falloir trouver d’autres leviers pour résoudre les problèmes de l’élevage aujourd’hui.

Justement, quels leviers reste-t-il pour éviter la disparition de l’élevage ?

La crise actuelle force à des évolutions de système radicales. On sent bien qu’on est à la croisée des chemins. Véritablement, cette fois. Une crise est toujours créatrice, mais cela se fera sans doute dans la douleur. Au-delà même des éleveurs et de l’agriculture, chaque filière, l’une après l’autre, est et sera concernée. La PAC conserve quand même un outil intéressant d’intervention d’urgence (à financement pluriannuel), mais qui ne peut être déployé qu’en cas de crise extrêmement profonde et généralisée, du même type que celle de la vache folle où pendant 6 mois il n’y a plus eu de marché pour la viande bovine. La PAC peut donc atténuer les effets des crises, mais lorsque l’on a abandonné toute volonté de régulation des marchés, on intervient souvent avec beaucoup de retard.

La crise va révéler les systèmes qui sont les plus résilients face à la hausse structurelle du prix des intrants et à la volatilité de tous les prix. Il va falloir trouver le moyen de généraliser des pratiques qui existent sur le terrain. Par exemple, une PAC intéressante aurait pu favoriser des systèmes d’assurances face aux aléas climatiques : il n’y a toujours pas d’assurance fourrage !

Il y a aussi des enjeux considérables sur la recherche appliquée avec les éleveurs. Le nouveau partenariat européen pour l’innovation (PEI), qui est la politique de recherche décidée au niveau de Bruxelles, appuie sur cet aspect. Le PEI s’engage (à partir de 2014 jusque 2020) à privilégier le bottom-up : partir de la base, associer les producteurs à la conception de la recherche d’innovation, de la recherche appliquée. On essaie de le faire en France depuis les années 1980 avec le dispositif des « Réseaux d’élevage », qui regroupe environ 1 500 fermes où des éleveurs volontaires travaillent avec le soutien d’un ingénieur départemental de la Chambre d’Agriculture, et l’animation régionale d’un ingénieur de l’Institut de l’élevage. Cela permet de comparer leurs résultats, non seulement économiques, mais aussi en terme de durabilité sociale et environnementale. Ces éleveurs comparent leurs pratiques sur les temps de travaux, les investissements qu’ils mettent en œuvre dans les bâtiments, etc. Pour l’instant c’est peut-être resté un peu trop observatoire, avec la constitution de références. Nous voulons en faire davantage un outil de repérage des innovations par les agriculteurs eux-mêmes. Cette démarche paraît vraiment incontournable aujourd’hui.

Quels sont les autres problèmes majeurs auxquels les éleveurs sont confrontés ?

La négociation des prix pose problème. Jusqu’à il y a deux ou trois ans, les négociations sur le prix du lait par exemple se faisaient au niveau du Centre National Interprofessionnel de l’Economie Laitière, qui établissait des recommandations de prix. Désormais ces recommandations sont interdites au nom de la concurrence. On observe actuellement une grande diversité des prix dans une même région, en fonction de la rentabilité des marchés des laiteries, pour un lait qui sera pourtant de qualité identique. Les filières, encore peu organisées, sont alors le lieu de nombreux conflits internes. En outre, avec la fin des quotas laitiers, les producteurs ont perdu beaucoup dans les rapports de force. Les laiteries, en fonction de leurs débouchés, proposent maintenant un volume de référence aux éleveurs. Certaines laiteries privées entretiennent des rapports de partenariat étroit avec leurs livreurs, mais le dernier mot revient toujours à la laiterie pour la gestion des volumes, de la saisonnalité des livraisons et des prix. Dans les coopératives, la situation est plus complexe puisqu’elles sont juridiquement obligées de prendre tout le lait produit par leurs sociétaires. En revanche, la plupart ont opté pour des prix différentiés : à un niveau pour un volume de référence, totalement fluctuant en fonction des marchés au-delà de ce volume de référence.

Comment les rapports de force pourraient-ils être rééquilibrés ?

Il faut rendre le marché plus transparent, donc donner de l’information : les éleveurs devraient être en mesure de comprendre la stratégie des entreprises, les intérêts qu’elles défendent, afin de mieux pouvoir défendre les leurs. Et de leur côté, les entreprises devraient prendre conscience que probablement, demain, la rareté, ce sera l’éleveur. Certes on n’arrête pas d’être éleveur laitier comme ça, il faut amortir les très lourds investissements qui ont pu être faits dans une salle de traite par exemple. Mais si les éleveurs ne peuvent pas s’assurer d’une rentabilité sur le long-terme, ils ne vont pas réinvestir. D’autant que dans toutes les zones intermédiaires des principaux bassins laitiers, il est très souvent possible de pratiquer autre chose. Je crois que les laiteries sont vraiment conscientes de la très grande vulnérabilité de leur approvisionnement. Les éleveurs comme les entreprises auraient donc intérêt à nouer des partenariats de long-terme, au-delà des conflits qui peuvent être vifs ponctuellement. Il en va de même pour la viande, où les stratégies de l’ensemble des opérateurs restent trop souvent opportunistes, même si les filières commencent à s’organiser. Quand les abattoirs peuvent s’approvisionner loin et à prix beaucoup plus bas, beaucoup le font, sans se préoccuper des relations à long-terme. De même quand les éleveurs ont accès à de nouveaux marchés à l’exportation en vif (comme la Turquie en 2011-2012). Il va bien falloir se rendre compte que tout le monde est dépendant les uns des autres et définir des stratégies de filières concertées.

A quel niveau faut-il repenser des solutions ?

Comme l’Etat a progressivement transféré ses leviers d’action, c’est aux représentants professionnels de jouer. Les fédérations d’éleveurs, d’abatteurs-transformateurs, des distributeurs… mais aussi tous les intermédiaires ; marchands de bestiaux, artisans bouchers, coopératives, abattoirs publics… cela fait beaucoup d’acteurs aux intérêts très spécifiques à concilier avant de signer le moindre accord interprofessionnel. C’est très complexe ! Mais cela progresse à petits pas. Un accord sur une cotisation volontaire pour couvrir tout ce qui concerne l’équarrissage a par exemple été signé il y a peu. Malheureusement, cela ne peut pas suivre le rythme des à-coups majeurs qui secouent cette filière. Par exemple en France, un tiers des veaux nés des vaches allaitantes sont engraissés à l’étranger. Mais aujourd’hui, la profonde crise économique a drastiquement fait baisser la consommation de viande bovine en Italie et en Espagne. L’engraissement là-bas est alors complètement remis en cause. On risque donc d’avoir une grave crise des veaux maigres. Que va-t-on en faire ? Si on veut les engraisser en France, il va falloir construire une véritable politique de filière. Concevoir des modes d’engraissement qui n’existent pas encore en France, ou sont encore marginaux, des modes d’assurance pour les engraisseurs, ce qui nécessitera des contraintes de garantie en volumes et en prix. Il est donc absolument fondamental de créer de meilleures relations dans la filière.

Connaîtriez-vous cependant quelques raisons d’être optimiste, pour l’élevage ?

S’il y a bien une raison d’être optimiste pour l’élevage, c’est que la demande mondiale en protéines animales est là ! La demande en viande bovine devrait augmenter de 10 millions de tonnes d’ici 2022. [6] Ce chiffre équivaut à celui de la production actuelle du Brésil. L’augmentation de la consommation se fera en Asie, en Amérique latine… et pas dans les pays riches. Ceci est lié à la transition alimentaire dans les pays émergents. Leur production est pour le moment bien incapable de suivre la croissance de leur demande. Au Vietnam, sur le bassin méditerranéen et au Proche-Orient par exemple, le potentiel de production en viande est limité pour des raisons climatiques et de disponibilité en fourrage, entre autres. La demande est également en très nette augmentation dans les 47 PMA (Pays les Moins Avancés). Certes, la France n’est pas compétitive sur les marchés de masse face à la production de viande du Brésil ou de la Nouvelle-Zélande. Mais sur les marchés de niche, nous avons une carte à jouer. Nous ne sommes plus dans la situation des années 1990 où nous étions en excédent de production en Europe par rapport à la demande solvable. Nous sommes plutôt revenus dans une ère de rareté et ce qu’on exporte, on l’exporte sans restitutions (aides à l’export).

Une autre raison est le retour aux fondamentaux de l’agronomie, sous l’impact de la hausse des coûts des intrants de synthèse, de l’énergie, et des aléas climatiques de plus en plus nombreux. La qualité des sols est largement mise en cause dans la stagnation des rendements végétaux. Or les apports d’humus liés à l’élevage jouent un rôle crucial dans le maintien de la qualité des sols. De même, le maintien des prairies est aujourd’hui un objectif politique central pour leurs « aménités positives », c’est à dire pour la sauvegarde des paysages par exemple, ou encore pour leur rôle dans la biodiversité, la gestion des gaz à effet de serre, de la qualité des eaux… Et l’élevage ruminant est étroitement lié aux surfaces en herbe.

En parlant de marchés de niche, que pensez-vous de la « consommation locale » ?

Ce marché du « locavore » semble se développer assez naturellement, avant même toute incitation économique ou politique. Mais il reste encore très minoritaire, et cela dépend énormément des types de produits. Sur les fromages de chèvre, c’est beaucoup plus important que sur la viande bovine par exemple. Et les marchés de proximité concernent aussi les abattoirs locaux, les filières courtes… cela se développe et il y a une certaine propension affichée par les consommateurs à les privilégier. Les rayons de boucherie à la coupe se redéveloppent aussi dans les supermarchés en France. Cela implique souvent un approvisionnement plus identifié, et fréquemment de proximité. C’est symptomatique d’une désanonymisation du produit, qui retrouve son identité. Et ça c’est un espoir pour la consommation en France.

Mais cela ne doit pas faire oublier que les filières françaises sont surtout intégrées dans un marché européen. Pour le lait par exemple, on exporte environ 40% de la production française, et on en importe quasiment autant. On importe aussi 25% de la viande bovine que l’on consomme, quand l’on exporte 22 ou 23% de la viande bovine que l’on produit. Au-delà des forts effets de marché (qui font que l’on importe par exemple beaucoup de lait UHT allemand), il peut y avoir des échanges en raison des cultures gastronomiques, différentes d’un pays à l’autre. Par exemple en France, on consomme surtout des viandes de femelle, vache ou génisse, parce qu’elle est plus rouge et persillée, qu’on produit sur place ou qu’on importe des autres pays européens. A l’inverse, on exporte celle de taurillon (plus rosée). Il ne s’agit donc pas de rêver à un approvisionnement exclusivement local, même si on peut le renforcer. Et il y a une grande inertie des habitudes alimentaires, je ne pense pas qu’on pourra les changer facilement à coups de publicité et de marketing.


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[1L’unité de travail annuel (UTA) est l’unité de mesure de la quantité de travail humain fourni sur chaque exploitation agricole. Cette unité équivaut au travail d’une personne travaillant à temps plein pendant une année. (source Insee)

[2D’après la Commission des comptes du ministère de l’Agriculture du 3 juillet 2013

[3lire les actes des 13èmes Controverses européennes de Marciac, notamment la page 26 sur « Les grandes étapes de la PAC »

[4ces couleurs désignent des types de subventions publiques que l’OMC accepte ou refuse selon les effets supposés de distorsion de concurrence. La boîte verte recueille les soutiens publics des pays membres de l’OMC dont les effets sur les échanges agricoles sont nuls ou très faibles. Les subventions de la PAC sont aujourd’hui dans la boîte verte, alors qu’elles étaient dans la boîte orange avant 2003. La boîte bleue concerne les aides liées à des réductions de production imposées aux agriculteurs.

[5droits à paiement unique

[6Selon les perspectives agricoles de l’OCDE et de la FAO

 

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