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Les actes de la 8ème Université d’été de l’Innovation rurale. Marciac 2002
« La contractualisation, inévitable et imparfaite » par Patrice Duran. Sociologue. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles.
Patrice Duran est professeur de sociologie, professeur des Universités, Directeur du Département des sciences sociales de l’Ecole Nationale Supérieure de Cachan et Directeur du groupe d’Analyse des Politiques Publiques Cnrs-Upr 268. Cet expert reconnu au plan européen est également conseiller scientifique du Commissariat général du Plan et membre du comité de rédaction de différentes revues, notamment Pouvoirs Locaux qui analyse les grands sujets de la décentralisation. A Marciac, il est intervenu sur la contractualisation, inévitable et imparfaite, et de l’embarras des juristes devant l’ampleur du phénomène.
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Copyright Philippe Assalit pour la Mission Agrobiosciences

La contractualisation est un mode institutionnel et gestionnaire largement répandu en matière d’aménagement du territoire, de politique d’environnement, mais aussi dans la politique de la Ville, l’action sociale ou la culture, sans parler du développement économique ou de la construction d’infrastructures de communication, et bien sûr de manière générale dans la structuration des échanges entre collectivités publiques. Elle constitue désormais une des clés de voûte de la gestion territoriale. Certes le contrat n’est pas à lui seul une nouveauté et il occupe depuis longtemps une place importante dans notre droit administratif français (l’importance des concessions de service public réalisées au siècle dernier en est la preuve manifeste). Le contrat ne marque pas la fin des modes traditionnels d’intervention de la puissance publique, il en est souvent un utile complément, mais, comme on a pu le souligner, la multiplication de ses applications et le contenu même des contrats tendent à en renouveler la signification et la portée au point d’en faire bel et bien un instrument nouveau d’action. C’est cette nouveauté dont on a du mal à préciser la signification et les implications pratiques. La difficulté n’est pas tant d’ordre technique, liée en cela à l’absence de définition juridique clairement stabilisée du contrat, qu’intellectuelle, déterminée par notre plus ou moins grande aptitude à en saisir toujours la portée exacte. L’embarras des juristes devant l’ampleur du phénomène en est d’ailleurs un puissant révélateur.

Les développements de l’activité contractuelle attestent en effet des profondes transformations de l’action publique tant au niveau de son cadre que de sa nature même. Point n’est besoin d’insister sur les liens quasi naturels qui unissent décentralisation et

 

contrat, pour autant ils permettent de bien saisir ce qui est en jeu dans le contrat. En faisant des collectivités locales des acteurs autonomes, la décentralisation ne pouvait que légitimer le recours au contrat comme mode d’articulation des autorités publiques entre elles.

L’autonomie est le vecteur du contrat

Le recours fréquent au procédé contractuel tant pour organiser les conventions entre l’Etat et les collectivités locales que pour régler les relations entre les collectivités publiques et les acteurs privés concourant à la conduite des affaires publiques exprime bien la reconnaissance d’acteurs autonomes qui ne peuvent être directement « obligés ». L’autonomie est le vecteur du contrat. Nous vivons désormais dans un monde multipolaire et plus ouvert caractérisé par la fragmentation de la souveraineté et la segmentation des pouvoirs qui met fin à une vision hiérarchique et intégrée de l’ordre politique et rend les modes de pilotages centralisées de moins en moins crédibles. Une telle situation est génératrice d’une densification des échanges relationnels fait d’ajustements directs dans lesquels les acteurs publics et privés sont conduits à assumer des rapports de dépendance, et donc de pouvoir, de plus en plus prégnants. L’aménagement du territoire, tout particulièrement, a longtemps relevé d’une action publique maîtrisée de manière parfaitement endogène par l’Etat, aujourd’hui les politiques d’aménagement et de développement du territoire comme les exigences du développement durable dépendent inversement de la capacité de mobilisation d’acteurs tant privés que publics se situant à des niveaux d’action différents. La découverte d’interdépendances multiples entre les acteurs conduit de ce fait à l’invention de nouveaux principes de coopération. Le contrat est plus que jamais une solution au problème de l’action collective comme à la flexibilité nécessaire d’une action publique qui cherche plus l’équité que l’égalité. La contractualisation est en cela la reconnaissance de la dépendance des autorités publiques à l’égard d’acteurs pleinement autonomes pour la réalisation d’objectifs de politiques publiques, tout simplement parce que ce sont les acteurs qui sont les dépositaires de solution. Ainsi, au delà de leur réalité pratique, les contrats territoriaux d’exploitation symbolisent parfaitement une telle réalité. Ce sont bien les agriculteurs qui sont les seules à pouvoir trouver les modes d’articulation les plus pertinents entre les multiples exigences, parfois contradictoires, auxquelles ils se trouvent soumis, de production, mais aussi de sauvegarde d’un environnement de qualité.

L’Etat ne peut plus énoncer unilatéralement ses volontés

La réglementation contractuelle vient du même coup briser la standardisation des solutions de gestion et montre inversement le caractère fortement différencié que requiert le traitement de problèmes publics nécessairement territorialisés. C’est moins la fin de l’Etat de droit comme certains ont voulu le faire croire que le signe d’un autre rapport au droit, le droit comme instrument stratégique de direction des conduites humaines. La difficile hiérarchisation des acteurs et de leurs intérêts implique de plus en plus des modalités spécifiques de régulation qui assurent de manière non autoritaire la coordination des différents acteurs et la mise en cohérence de leurs objectifs et de leurs stratégies. Aux mécanismes de subordination de l’ancienne tutelle, il a été substitué des relations plus égalitaires entre l’Etat et les collectivités territoriales. L’exercice du pouvoir réglementaire par l’Etat avait favorisé une conception hiérarchique Top down de l’action publique qui avait puissamment occulté l’exercice réel du pouvoir à travers des pratiques d’arrangement entre l’Etat et ses partenaires dans l’action. L’Etat ne peut plus énoncer unilatéralement ses volontés, il lui faut apprendre à négocier de manière explicite. Le déplacement du règlement vers le contrat symbolise au plan juridique la perte de centralité de l’Etat, ce qui n’est pas sans poser de problèmes aux administrations qui cherchent dans la bureaucratisation des procédures contractuelles une contrepartie à la limitation de leurs prérogatives. En rupture avec les modes de fonctionnement traditionnels de la puissance publique, les contrats opposent des accords négociés aux mesures d’autorité. L’autonomie des acteurs en présence réintroduit le droit comme dimension essentielle de l’action.

C’est bien parce qu’il existe un rapport de force que le contrat s’impose

Les rapports de force plus ou moins permanents et plus ou moins visibles entre les protagonistes de l’action publique expliquent l’importance de la médiation juridique et de la formalisation. Non seulement la pratique contractuelle entérine l’existence de rapports de pouvoir plus explicites, mais d’une certaine manière on ne peut plus dire que le contrat mette en scène des acteurs abstraits. Il ne présuppose pas l’égalité de fait des contractants. Il vise à structurer de manière plus ou moins durable et spécifique des modes d’échanges et à articuler ainsi des positions diverses dans un contexte d’interdépendance entre des problèmes, des acteurs et des intérêts. Le Conseil d’Etat reprochait au système de relations contractuelles d’être “placé sous le signe des rapports de force”, peut-être faudra-t-il enfin reconnaître l’existence de relations de pouvoir comme consubstancielles à l’action publique. C’est bien parce qu’il existe un rapport de force que le contrat s’impose. Le contrat ne présuppose aucunement l’égalité des contractants, il suppose seulement, ce qui est essentiel, que chacun s’engage à respecter des principes de conduite, et qu’à ce titre il ne peut être bafoué par le non respect dès lors qu’aucune réparation ne serait envisagée. Le contrat est une régulation des relations de pouvoir dans un contexte de réciprocité et de dépendance. Dans une situation de pouvoir et d’inégalité des partenaires, le droit, par la technique du contrat, peut aider à définir un espace de comportements acceptables dans lequel les acteurs peuvent s’auto-organiser. La difficulté à définir clairement des objectifs d’action ou à clarifier les enjeux rend d’autant plus nécessaire un accord sur des règles communes. Comme toute règle, le contrat fournit une base d’échange, un cadre au sein duquel peuvent intervenir d’autres formes de régulation. En cela, il convient d’assumer ce que les économistes appellent l’incomplétude du contrat.

Bien souvent du reste, la valeur reconnue au contrat est moins de produire des obligations que de procéder d’une négociation et d’aboutir à un accord. Ceci s’explique en particulier par le fait que bien des politiques ne procèdent véritablement de la définition d’enjeux clairs, et que le contrat est bien une démarche de nature processuelle à travers laquelle des acteurs conduits à jouer ensemble sont du même coup amenés à préciser et concrétiser les principes directeurs d’une politique et les moyens qu’ils entendent mobiliser. Là encore, au delà de l’aménagement du territoire, la politique de la ville en est encore un bon exemple tout comme les politiques d’environnement et les politiques agricoles à travers les contrats territoriaux d’exploitation. Au fond, le contrat est une méthode de travail bien adaptée à la réalité des problèmes actuels de gestion territoriale au sens où elle permet la confrontation des intérêts et la négociation des différences selon une logique de contextualisation qui permet, selon les cas, de substituer à un intérêt général mythique l’énoncé d’un intérêt collectif possible. Autrement dit, il convient d’agir « en situation » et de tenir explicitement compte de la variabilité des contextes. Le contrat peut s’analyser comme un mode d’institutionnalisation des rapports entre des acteurs autonomes, mais dépendants pour la réalisation d’objectifs d’action publique dans le cadre d’un contexte qui définit les modalités et les possibilités de réalisations de ces objectifs.

On a encore bien du mal à s’affranchir d’une certaine conception hiérarchique de l’action publique

Pour autant, il y a encore beaucoup de résistances au développement d’un ordre juridique contractuel tant celui-ci rompt avec les représentations traditionnelles de l’exercice de la puissance publique. Bien des critiques demeurent à l’égard d’un phénomène que l’on a parfois du mal à cerner, au point de confondre l’objet et son usage, le contrat et sa gestion. Dilution de la responsabilité, incohérence, opacité, opportunisme des acteurs, faible réciprocité des engagements constituent les critiques récurrentes. De plus, tous les usages nouveaux du contrat ont été largement introduits suivant des considérations gestionnaires, ce qui explique que l’on ne se soit pas toujours soucié des implications juridiques que ces innovations pouvaient comporter et que la juridicisation des scènes publiques s’accompagne souvent du même coup d’une augmentation des litiges d’ordre juridique. On a encore bien du mal à s’affranchir d’une certaine conception hiérarchique de l’action publique qui suivrait les lignes d’autorité, qui se développerait suivant la hiérarchie des normes, assurant l’Etat de sa naturelle prééminence. C’est cette même conception qui conduit à éviter de sanctionner l’Etat pour non respect de la parole donnée lorsque celui-ci ne tient pas les engagements qu’il a souscrit dans les contrats de Plan. Certes, il n’y a jamais eu d’obligation à respecter un contrat, mais ceci n’est valable qu’à condition d’en payer le prix, autrement dit d’en supporter les conséquences en termes de pénalités, sinon la démarche contractuelle perd sa crédibilité. Nous avons, en France plus qu’ailleurs, du mal à nous débarrasser de cette représentation de la puissance publique toute empreinte de la majesté étatique dont le Conseil d’Etat a été bien souvent le porte parole zélé. D’autant que le bricolage actuel fait que le foisonnement des démarches contractuelles n’aide pas à l’émergence d’une représentation ordonnée de l’action publique, et par là même à préciser quelle est la portée de la contractualisation de l’action publique et l’importance de la régulation juridique. Si, comparativement aux autres pays européens, la France connaît un développement des pratiques contractuelles plus important, c’est surtout parce que la logique de l’action négociée y est historiquement moins présente et que l’apparition de nouveaux enjeux de gestion publique tant en matière d’environnement que d’aménagement et de développement local a profondément bouleversé la nature et les modalités de l’action publique et qu’il a fallu s’adapter à un nouveau jeu sans que les règles en soient pleinement stabilisées. En cela, l’avenir de la contractualisation est donc plus affaire de volonté politique que de simple habilité technique.

Homère relu par Patrice Duran. Sociologue Ulysse et les sirènes ou de l’intelligence d’un acteur

Un jour Ulysse rencontre un copain qui lui dit : “ Tu sais il y a des sirènes sur une île, c’est fabuleux. Le seul problème, c’est que tu es tellement hypnotisé par leur chant, que tu ne diriges plus ton bateau. Tu percutes les rochers qui entourent l’île et tu meurs.” Ulysse se pose alors de graves questions, au fond assez proches de celles que se posent un gestionnaire confronté à une situation de choix difficile : il a à la fois très envie d’entendre les sirènes, mais n’a pas envie de mourir non plus.

Voici deux objectifs antithétiques, a priori complètement contradictoires. Vous pouvez penser qu’au fond vous avez, ici, deux objectifs de gestion sans solution rationnelle a priori, au sens où la raison ne vous permet pas de dire quel objectif est supérieur à l’autre.

Mais Ulysse, qui est un type malin, avait déjà compris la territorialisation de l’action. Il laisse tomber ses deux objectifs “ entendre le chant des sirènes ” et “ ne pas mourir ”, puisque la raison a priori ne lui permet pas de choisir la meilleure solution et regarde ce dont il dispose sur son territoire : un mât, une corde, des marins, de la cire. Alors, il réussit non plus en se basant sur les objectifs mais sur la réalisation : il bourre de cire les oreilles de ses marins, se fait attacher au mât et peut entendre le chant des sirènes. Sauf qu’ensuite lorsqu’il demande aux marins de le détacher, ces derniers ne l’entendent pas et continue de ramer...

Ulysse, qui est un type malin, avait déjà compris la territorialisation de l’action

Le résultat de cette très belle histoire, c’est qu’Ulysse a réussi à intégrer par son intelligence de la situation deux objectifs totalement opposés. Les finalités étant par nature incommensurables, leur seule discussion ne peut permettre d’énoncer un choix rationnel qui constitue une solution à son problème. Par contre, c’est en déplaçant le raisonnement des finalités vers la situation qui est la sienne qu’Ulysse réussira à trouver comment les intégrer malgré leur caractère divergent. Ainsi, aura-t-il écouter le chant des sirènes sans pour autant mourir ; la combinaison des moyens disponibles s’est révélée supérieure à un raisonnement qui serait demeuré centré sur le seul examen des finalités. Ceci contredit une vision tenace selon laquelle les valeurs sont des principes à l’aune desquels on choisit les buts opérationnels. Il ne s’agit pas de se méfier des valeurs, mais bien de montrer que, en dehors des cas limites où les valeurs s’imposent d‘elles-mêmes et excluent toute autre considération, la réalisation des fins est bien dépendante de la prise en compte des moyens. Autrement dit, c’est l’intelligence des situations qui définit les conditions de possibilité de leur réalisation et justifie de ce fait un détour par une connaissance empiriquement fondée.

Au fond, l’idée sous-jacente au contrat territorial d’exploitation nous rapproche d’Ulysse

Aujourd’hui, les activités de gouvernement correspondent le plus souvent à des finalités multiples qui risquent d’être souvent contradictoires. Comment les rendre compatibles est une question pratique toujours délicate, mais essentielle. Produire une agriculture économiquement rentable, assurer la qualité des produits et préserver l’environnement ne vont de soi. dans la mesure où elle nous renvoie à des solutions nécessairement territorialisées. qui font appel à l’intelligence de l’acteur qui est seul capable de réussir ou non à articuler de tels enjeux. C’est bien ce que nombre de nos donneurs de leçon devraient méditer. L’affrontement purement spéculatif reste stérile et sans portée réellement pratique s’il ne part pas des conduites sociales et de leur dynamique qui seules conditionnent les possibilités concrètes de conciliation des différences. Les moyens et les objectifs concrets d’action doivent être modulés en fonction des situations, ils ne peuvent être pure et simple déduction des finalités. Ceci conditionne une autre vision de l’action publique, laquelle consacre l’importance des acteurs opérationnels comme détenteurs d’une véritable capacité d’action stratégique, et marque assurément la fin d’une conception standardisée de la gestion publique. Une telle vision entérine largement l’inaptitude et le caractère peu pertinent des procédures centralisées de gestion et de contrôle, dès lors que les solutions appropriées à la résolution d’un problème sont étroitement dépendantes de leur condition de réalisation. Ne nous trompons pas de concret, ne confondons pas le concret des procédures avec celui des situations.

Il n’est pas nécessaire de penser que nous devons toujours partager les mêmes valeurs

Au-delà, cela montre aussi qu’il n’est pas nécessaire de penser que nous devons toujours partager les mêmes valeurs, outre, celles fondamentales, qui font le socle de notre société. Si on partait du principe qu’il faut partager les mêmes valeurs, on n’aurait jamais réussi à traiter un seul conflit du travail. À défaut d’avoir des valeurs communes, on se donne des normes à l’intérieur desquelles on peut discuter de nos différences. C’est pour cela qu’aujourd’hui les normes sont plus importantes que les valeurs. Autrefois, les valeurs participaient d’un monde que l’on pensait comme une unité. Ce que nous révèle la réalité, c’est qu’effectivement nous ne pensons pas les mêmes choses, ni n’avons nécessairement les mêmes intérêts. C’est bien pour cela qu’il nous faut donc trouver les règles qui nous permettent de les évoquer. Le contrat en fait partie, ce n’est qu’un instrument, à nous de savoir l’utiliser.

Les choses changent parce que les acteurs se comportent autrement, c’est bien ce qui montre qu’on ne peut remplacer le gouvernement des hommes par l’administration des choses. C’est bien pour cela qu’il faut partir de l’acteur, de son autonomie et de son intelligence.Une publication Mission Agrobiosciences)

On peut également lire

« La contractualisation, inévitable et imparfaite »- par Patrice Duran. Sociologue. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002

« Echanges et certifications : les arguments de la confiance »- Par Emmanuelle Auriol. Economiste. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002

« La confiance est ce qui reste quand on a tout oublié de la construction juridique qu’est le contrat »- Par Christian-Albert Garbar. Juriste. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002.

« Le Contrat territorial d’Exploitation : impasse ou laboratoire ? »- Par François Léger. Inra. Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002.

« Du contrat individuel au contrat collectif : la stratégie de l’Etat et des territoires »- Par François Projetti. Ministère de l’alimentation, l’agriculture, la pêche et les affaires rurales Dans le cadre du débat l’Agriculture entre contrats et contrôles. Marciac 2002.

« 9 PAROLES D’AGRICULTEURS SUR LE THEME : AGRICULTURE ENTRE CONTRATS ET CONTROLES »- DANS LE CADRE DE L’UNIVERSITE D’ETE DE L’INNOVATION RURALE. MARCIAC 2002.

Accéder à l’ensemble des actes de la 8ème Université d’Eté de l’Innovation Rurale « L’Agriculture entre Contrats et Contrôles »-. Marciac. Août 2002.

Accéder aux actes de Toutes les éditions des Université d’été de l’innovation rurale de Marciac-

Accéder à toutes les publications : Agriculture et Société Des conférences-débats, tables rondes, points de vue et analyses afin de mieux cerner les problématiques sociétales liées au devenir de l’agriculture. Edité par le Magazine Web de la Mission Agrobiosciences.

Accéder à tous les Entretiens et Publications : OGM et Progrès en Débat » - Des Points de vue transdisciplinaires... pour contribuer au débat démocratique. Edités par le Magazine Web de la Mission Agrobiosciences

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Accéder à toutes les publications « Alimentation en Débats du Plateau du J’GO-.Un Télescopage de points de vue de scientifiques, producteurs et cuisiniers sur l’actualité de l’Alimentation et de la Société organisé par la Mission Agrobiosciences. En collaboration avec le bistrot du J’Go à Toulouse. Rencontres enregistrées et diffusées le troisième mardi de chaque mois de 17h30 à 18h30 et le troisième mercredi de chaque mois de 13h à 14h sur Radio Mon Païs (90.1).

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Accéder à toutes publications Histoires de... »- Des conférences-débats, articles et chroniques. Ces publications « Histoire de... » de la Mission Agrobiosciences concernent la science, l’agriculture, l’alimentation et leurs rapports avec la société. Des regards sur l’histoire, pour mieux saisir les objets dont on parle et l’origine technique et humaine des « produits » contemporains. Editées par le Magazine Web de la Mission Agrobiosciences.

Accéder à toutes les publications. Sur l’eau et ses enjeux Pour mieux comprendre les enjeux locaux et mondiaux et les turbulences qui agitent les acteurs de l’eau Au cours de forums, de tables rondes et de conférences, de revues de presse et de sélections d’ouvrages, la Mission Agrobiosciences cherche à décrypter les enjeux mondiaux et locaux qui agitent le monde de l’eau : de la simple goutte perlant au robinet aux projets de grands barrages, d’irrigations en terres sèches... les turbulences scientifiques, techniques, médiatiques et politiques du précieux liquide.

Accéder à toutes les Publications : Sciences-Société-Décision Publique- Une « expérience pilote » d’échanges transdisciplinaires pour éclairer les enjeux, mieux raisonner, par l’échange, les situations de blocages en « Science et Société », instruire les débats en cours, clarifier des enjeux scientifiques et sociétaux des avancées de la recherche, participer à l’éclairage de la décision publique et proposer des réflexions et des objets de recherche à la science. Edités par le Magazine Web de la Mission Agrobiosciences.

Accéder à toutes les Publications : Science et Lycéens- Des conférences de scientifiques de haut niveau et des débats avec les lycéens exprimées dans le cadre « L’Université des Lycéens » une expérience pilote pour lutter contre la désaffection des jeunes pour les carrières scientifiques. Ces publications constituent un outil pédagogique « vivant » qui favorise une lecture agréable et une approche « culturelle » de la complexité de la science. Edités par le Magazine Web de la Mission Agrobiosciences

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