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Morceaux choisis de la 13ème Université d’Eté de l’Innovation Rurale de Marciac (2007)
Regards européens : la PAC vue depuis la Hongrie et les Pays-Bas (article original)
Table ronde animée par Valérie Péan, Mission Agrobiosciences, avec Jan Mulder, Néerlandais, député européen, Vice-Président de la Commission des budgets ; et Csaba Sandor Tabajdi, hongrois, député européen, membre de la Commission de l’agriculture et du développement rural
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Jan Mulder et Csaba Sandor Tabajdi, tous deux députés européens, étaient invités, dans le cadre de la 13è Université d’Eté de l’Innovation Rurale, "Agriculture et territoires ruraux : quelle politique agricole européenne voulons-nous ?", organisée par la Mission Agrobiosciences et la Communauté de Commune Bastides et Vallons du Gers, en août 2007, à livrer leur regard sur la Politique agricole et européenne (PAC). Une vision à la fois européenne et propre à chacun de leur pays respectif.

 

" Une quarantaine d’années séparent les Pays-Bas et la Hongrie en termes d’adhésion à la PAC. Alors que les Pays-Bas font partie des six pays signataires du Traité de Rome et ont donc intégré la Politique agricole européenne dès son origine, en 1962, la Hongrie fait partie des dix nouveaux États membres qui ont adhéré à l’Union européenne en mai 2004. Reste que Budapest a déposé sa candidature, lançant le processus dès le début des années 1990.
Au-delà de cet écart temporel, il va de soi que les agricultures de ces deux pays ont peu de choses en commun. En termes d’activités de production, la Hollande est tournée vers l’horticulture ainsi que l’élevage laitier intensif, tandis que la Hongrie connaît une vocation céréalière en plaine, à laquelle s’ajoutent fruits, légumes, viticulture, élevage porcin, riz ou encore paprika.
En termes d’organisation, les différences sont tout aussi palpables. Les Pays-Bas, dont les exploitations occupent en moyenne environ 24 hectares - contre 45 hectares en France-, connaissent un système très intégré de formation et de recherche autour des coopératives. Quant à la Hongrie, la taille moyenne de ses exploitations - 6 hectares seulement - reflète mal la grande diversité de ses structures avec, d’un côté, de très grandes exploitations sociétaires héritées des unités collectives et, de l’autre, une noria de micro-exploitations. Depuis quelques années cependant, l’économie de transition voit l’émergence d’exploitations familiales.
Seul point commun notable, a priori, de ces deux États : une forte activité exportatrice, principalement dans l’espace communautaire.

Valérie Péan, Mission Agrobiosciences : Comment réagissez-vous à la teneur des débats que nous menons depuis ce matin, à l’aune de votre fonction de député européen, mais aussi en tant que citoyen étranger ?
Jan Mulder : La langue est différente, mais le contenu est le même ! Nous avons exactement les mêmes discussions aux Pays-Bas, où nous nous inquiétons beaucoup du budget. Pour ma part, je pense qu’il faut laisser le budget tel qu’il est jusqu’à 2013 mais qu’il faut s’attendre,à partir de là, à une forte diminution qui devrait faire l’objet de négociations dès 2011.
En revanche, vous n’avez guère souligné la valeur que représente un marché commun de 500 millions de consommateurs. C’est pourtant essentiel pour l’unification de l’Europe, au même titre que la Politique Agricole Commune, qui a fortement joué ce rôle depuis 68. Sans la PAC, jamais le marché commun ne se serait ouvert aux autres biens et services. Une PAC qui, au passage, ne peut pas être abandonnée, pour une raison fort simple, c’est qu’elle est inscrite dans le Traité de Rome et prévue de manière plus ou moins semblable dans le Traité réformé. Le budget qui lui est consacré peut certes varier, mais le marché unique reste son objectif. Je voudrais ajouter que l’agriculture, selon moi, conserve une place stratégique dans tous les pays comme au sein de l’Union européenne, au nom d’une autosuffisance alimentaire, à l’instar du secteur de l’énergie.

Csaba Sandor Tabajdi : Le général de Gaulle s’était écrié : « Comment peut-on gouverner un pays où il existe 258 sortes de fromages ? » À mon tour, je me demande : comment peut-on faire une politique agricole française avec de telles divergences de vue, que j’entends depuis ce matin ? Pour moi, Marciac, c’est La Mecque. J’ai fait le pèlerinage dans le Gers. Sachant que la France est de surcroît l’allié européen le plus important pour les Hongrois, je ne vous cache pas que j’ai été un peu choqué par votre propre embarras.
Il y a, selon moi, trois positions qui se dessinent clairement par rapport à l’avenir de la PAC : celle d’une libéralisation totale que souhaite la Grande-Bretagne ; celle des pays contributeurs nets, comme les Pays-Bas, qui estiment inévitable un co-financement par les États. Et puis il y a la position de la France, qui a été formulé dans le fameux Memorandum(1), signé par 17 pays membres dont la Hongrie.
Il est clair que la libéralisation totale signerait la fin de la PAC. Quant au cofinancement, il préoccupe fortement les nouveaux entrants qui ont parfois le sentiment d’être des boucs émissaires auxquels on impute tous les problèmes. Mais de fait, c’est l’accord « Chirac- Schröder » qui, en octobre 2002, a gelé le budget agricole (Ndlr : on parle à ce propos de « sanctuarisation  » du budget) ! Aussi, de 2007 à 2013, le même gâteau devra-t-il contenter désormais 27 membres... Dans ce contexte, je partage une autre formule du général de Gaulle quand il a déclaré : « Il faut être l’avant-garde de l’inévitable ». En clair, il faut réformer la PAC. Cela dit, pour Jan comme pour moi, il est évident qu’on ne peut pas non plus changer de politique tous les deux ans !
Au cours de la période budgétaire à venir, les ressources seront insuffisantes pour alimenter pleinement le premier pilier. Si l’on y ajoute la discipline financière, tout le monde comprend qu’il faut soit réduire les aides directes, soit faire appel au cofinancement des États. Ce cofinancement, les pays les plus pauvres de l’UE le pratiquent déjà ! Cette année, alors que les agriculteurs français reçoivent 100 % des aides directes européennes, les agriculteurs hongrois n’en perçoivent que 40%. Il faut donc y ajouter les compléments nationaux.

Quand le facultatif est facteur de distorsions

Jan Mulder : Csaba a évoqué le cofinancement. Nous avons établi le budget agricole en 2002 pour 25 pays. En 2003, l’accord du Luxembourg réformant la PAC a introduit la modulation obligatoire qui diminue les aides directes de 5 %, ce qui dégage un montant affecté au développement rural. Puis, en 2005, une autre diminution du budget agricole est intervenue avec l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, qui porte le nombre des États membres à 27. Pour les dix nouveaux entrants de 2004, il est impossible de toucher au budget car il figure dans le traité d’adhésion. Cela signifie que le coût de l’élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie est assumé par les agriculteurs des Quinze. En clair, nous connaîtrons donc en 2013 une nouvelle diminution des aides directes d’environ 8 %. J’ignore si ce fait est connu en France, mais il s’agit là d’une estimation de la Commission européenne. Le Parlement européen a d’ailleurs insisté pour que cette dernière prenne clairement position, dès 2008, sur la question du cofinancement : est-il possible, oui ou non ? Et il ne s’agit pas là d’un co-financement volontaire, mais obligatoire. Car au regard du marché unique, nous ne pouvons pas avoir un système de subvention qui diffère d’un pays à l’autre.
Dans le même ordre d’idées, le Parlement européen est fortement opposé à la décision prise en décembre 2005 par le Conseil européen(2), qui autorisait les États membres à transférer 20 % des aides directes qu’ils perçoivent, au bénéfice du développement rural, et sans cofinancement de leur part. Il s’agit d’une modulation facultative, qui vient en complément de la modulation obligatoire de 5 %. À deux reprises, nous avons demandé le retrait de cette proposition, car nous estimons que cette mesure est extrêmement dangereuse, introduisant des écarts de prix des produits agricoles très préjudiciables au principe du marché commun.
De plus, nous estimons que lorsque nous faisons une promesse, celle que nous avons faite en 2002 sur le maintien en l’état du budget de la PAC, nous ne pouvons pas décider trois ans après de l’amoindrir d’environ un tiers !
Nous avons donc obtenu gain de cause au printemps 2007. La modulation facultative, c’est fini, excepté pour l’Angleterre, comme d’habitude et de manière moindre pour le Portugal.
En 2008, Mariann Fischer-Boel, la commissaire européenne chargée de l’agriculture, devrait proposer une nouvelle augmentation de la modulation obligatoire, pour que celle-ci passe de 5% à 10 %. Tout le monde s’y attend. Reste à savoir s’il faut accepter ou non une diminution des aides directes de 10% pour une politique de développement rural. Ce sera la grande question.

Csaba Sandor Tabajdi : En Hongrie, le cofinancement à hauteur de 30 % des aides directes a introduit de grandes inégalités sur les marchés, avec des conditions paradisiaques pour la filière des céréales ! En revanche, les grands perdants de la PAC, ce sont la filière porcine, la volaille, les fruits et légumes. J’ai pour ma part analysé le bilan des trois ans de l’adhésion des dix nouveaux entrants dans un rapport(3) que le Parlement européen a examiné en avril 2007 et j’ai constaté de grandes inégalités, notamment à Chypre et en Hongrie, où le système de financement européen a approfondi les distorsions entre les céréales et l’élevage et a discriminé les exploitations de moyenne et petite taille. C’est hélas un argument pour les adversaires de la PAC au sein de ces pays.

Si vous avez un « truc » pour augmenter le pouvoir du Parlement...

V.Péan : Je souhaiterais que vous éclaircissiez le rôle du Parlement européen. Quelle est sa marge de manoeuvre réelle par rapport à la politique agricole ? En clair, a-til du pouvoir ?
Jan Mulder : C’est assez compliqué car chaque année, nous négocions le rôle du Parlement, avec l’objectif d’accroître de plus en plus son pouvoir. En principe, le Parlement n’a qu’un rôle de conseil concernant le budget et la législation agricoles relevant du premier pilier. Si la Commission européenne ne tient pas compte de notre avis consultatif, nous pouvons certes retarder la législation de deux mois, mais à l’issue de ce délai, la Commission et le Conseil européen sont libres de décider comme ils l’entendent.
Concernant le 2e pilier, nous avons également un rôle très limité, purement consultatif, concernant la législation. En revanche, nous avons le dernier mot sur le budget. C’est bien ce qu’illustre la décision récente du Conseil sur le dossier de la modulation facultative : nous avons utilisé une sorte de chantage. Comme la Commission refusait d’expliquer au Parlement les conséquences que peut avoir la modulation facultative sur le marché commun et l’égalité des chances pour les agriculteurs européens, nous, députés européens, avons tout simplement décidé de geler la réserve de 20% sur les crédits de développement rural pour 2007... En clair, les États membres n’ont pas le droit de dépenser 20 % de leur fonds pour le développement rural. Du coup, nous avons été pris au sérieux, et le Conseil nous a répondu favorablement. Sur la promesse de la Commission d’abandonner la modulation facultative, le Parlement a donc levé la réserve. Voilà un pouvoir budgétaire que nous avons utilisé pour la première fois(4). L’année prochaine, peut-être découvrira-t-on un autre « truc »... Si vous avez des suggestions, vous êtes les bienvenus !

Vers un label de qualité européen ?

V.Péan : Les Pays-Bas, très fortement urbanisés connaissent des préoccupations croissantes en matière d’environnement, par exemple en terme de bien-être animal... Cette logique est-elle à même de bousculer la logique que vous avez décrite sur la PAC ?
Jan Mulder : En la matière, mon pays connaît une première mondiale. Lors du dernier scrutin, nous avons en effet élu, au sein de notre Parlement national, des candidats du parti des animaux... Il y a des humains qui ont voté pour cela. La seule vocation de ce mouvement politique est d’améliorer le bien-être des animaux dans l’agriculture. Selon les sondages, ce parti très populaire obtiendrait cinq sièges (sur 150) lors des prochaines échéances électorales.
Cela dit, je crois que nos agriculteurs sont prêts à fournir des produits de qualité, mais il faut que ceux-ci se distinguent dans les rayons des supermarchés. Nous devons nous concentrer de plus en plus sur les aspects qualitatifs et sur les moyens de différencier ces produits au sein de l’UE, ainsi que dans les négociations de l’OMC, où l’on parle surtout des prix... Certes, il existe des barrières dites non tarifaires, lorsque des produits sont refusés pour des questions phytosanitaires et vétérinaires, mais ce n’est pas suffisant.
Surtout, s’il est possible en Europe de consommer, cela devient de plus en plus difficile de produire. Ce n’est pas acceptable. Nos lois sur l’environnement sont en effet extrêmement strictes et entraînent une bureaucratie énorme, incompréhensible... Alors que nos agriculteurs doivent faire avec ces contraintes, la porte est ouverte pour n’importe quel produit du reste du monde, élaboré dans des conditions très différentes. Cela doit faire partie des négociations à mener dans le cadre de l’OMC. Hélas, nous ne sommes pas prêts à le faire. La Commission dit que c’est trop difficile, que nous avons déjà du fil à retordre avec les prix et qu’il ne faut pas alourdir le dossier avec d’autres aspects. Pour moi, il y a cependant une deuxième option : il s’agit d’introduire un label de qualité pour tout produit fabriqué selon les critères européens. Nous pouvons aussi parler de label de qualité supérieure, à l’image du label rouge pour les viandes en France. Ce doit être une démarche volontaire au sein de chaque pays. Répondre aux préoccupations de l’opinion publique, qui s’expriment fortement aux Pays-Bas, passe donc soit par une solution internationale, soit par un label européen, sur la base du volontariat national.

Pour nous, la priorité n’est pas l’écologie, mais la pauvreté

Csaba Sandor Tabajdi : C’est très étonnant, mais je suis tout à fait d’accord avec Jan. Concernant les négociations au sein de l’OMC, je suis catégorique : jamais je ne signerai avec cette organisation un accord qui n’intègre pas le respect des critères européens, vétérinaires, phytosanitaires et environnementaux. Car c’est là un grand désavantage pour notre compétitivité à l’échelle mondiale.
Deuxième remarque : dans cette agriculture européenne à deux vitesses, on peut considérer comme un avantage le fait que les nouveaux venus n’ont pas assez d’argent pour les engrais chimiques et les pesticides. De fait, notre agriculture est moins polluante que celle des Quinze. Sachez en effet que les dix nouveaux pays membres utilisent en moyenne 40 % seulement de la quantité de pesticides qu’emploient les Quinze, et un tiers des engrais chimiques.
Troisième remarque : il y a une autre césure entre les Quinze et les Douze, car, pour nous, ce n’est pas l’écologie la priorité, mais la pauvreté. Quand nous faisons nos courses au supermarché, nous ne nous soucions pas de l’origine, nous regardons uniquement le prix ! C’est pourquoi je ne peux pas dire que la préoccupation environnementale pourrait infléchir notre position. Sur le principe, je suis évidemment pour une agriculture européenne à valeur ajoutée écologique, comme la promeut le manifeste de Stéphane Le Foll. Mais je prône avant tout une agriculture à valeur ajoutée socio-économique. Au cours de la période de transition, la majorité des agriculteurs hongrois ont perdu leur travail à travers la suppression des coopératives et des grandes entreprises d’État. D’une certaine manière, vous avez connu un tel processus il y a cinquante ans, avec la modernisation de l’agriculture et l’exode rural. Sauf que chez nous, les chômeurs sont restés à la campagne. S’y sont ajoutés les chômeurs qui travaillaient dans les usines et qui ont quitté les villes, car la vie coûte moins cher dans le rural. Cela génère des tensions très fortes. C’est encore plus grave en Roumanie et en Pologne, où le taux d’actifs dans l’agriculture est respectivement de 33 % et de 20 %, contre 1% en France, et 4 à 5% en Hongrie.

Jan Mulder : Concernant l’Europe à deux vitesses, il est malaisé d’expliquer que les agriculteurs roumains, hongrois ou polonais ne reçoivent que 40 % des aides directes. À l’époque, lorsque nous avons négocié le Traité d’adhésion, nous avons pensé que ces pays avaient surtout besoin d’aides structurelles. Nous avons donc privilégié le fonds pour le développement rural. La Pologne doit ainsi dépenser chaque jour, jusqu’au 31 décembre 2013, 40 millions d’euros... C’est ce qu’on lui donne chaque jour. C’est beaucoup.

V.Péan : En quelques mots, avant que son bilan de santé n’ait lieu, pouvez-vous faire un pré-diagnostic de la PAC ?
Jan Mulder : Je reste optimiste. Et je crois aussi notre Commissaire européenne, Mariann Fischer-Boel, quand elle annonce qu’elle souhaite proposer de passer la modulation obligatoire de 5 à 10 %, la difficulté pour les États membres étant de trouver le cofinancement correspondant. Elle a également proposé de plafonner les aides directes, mesure qui est plutôt populaire. Son prédécesseur, Franz Fischler, souhaitait également le faire, en argumentant qu’en Angleterre, c’est la reine Elizabeth qui reçoit le plus gros montant d’aides agricoles directes. En France, je crois que c’est le prince de Monaco... À l’époque, l’Angleterre et l’Allemagne se sont opposé à cette mesure. Nous verrons si, cette fois, elle passera.
Mariann Fischer-Boel est d’avis qu’il ne faut pas opérer de grands bouleversements, mais que si quelque chose est malade dans la PAC, il faut le guérir.

Csaba Sandor Tabajdi : Qu’on aime ou pas la mondialisation et la globalisation, la compétitivité des produits européens est une question clé ! On ne peut pas l’éviter. Dans le même ordre d’idées, d’ici quelques décennies, il y aura une réelle pénurie à l’échelle de la planète en matière de produits agricoles. Quand nous réfléchissons à l’avenir de la PAC, il ne faut donc jamais oublier que nous avons là un trésor. Toutefois, le lobby agricole européen n’est pas assez fort. Il doit absolument s’organiser et accepter les changements nécessaires. En la matière, vous n’avez pas conscience de la responsabilité qu’ont les spécialistes français dans la redéfinition de l’agriculture du XXIe siècle, moderne, écologique et compétitive. Il faut réformer profondément ce secteur, à l’aide des recherches scientifiques et des nouvelles technologies. Pour les agriculteurs français, il y aura toujours des aides directes suffisantes ou presque, mais qu’en sera-t-il de la cohésion européenne et de la PAC ? Aussi oserai-je vous dire, et peutêtre est-ce marxiste, mais je l’ai été et je ne le cache pas : agriculteurs de l’Europe, unissez-vous !"

(1) Le Mémorandum français sur la mise en oeuvre et l’avenir de la PAC réformée, adressé en mars 2006 à la Commission européenne, a été cosigné par Chypre, Espagne, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Portugal, Slovénie. La Bulgarie et de la Roumanie y étaient associées. Ces États membres ont souligné leur attachement au maintien d’une politique agricole européenne ambitieuse et compétitive répondant à tous les défis d’ordre environnemental et sanitaire. Ils ont également insisté sur la nécessité de simplifier la gestion administrative de la PAC afin de la rendre plus simple, plus transparente et plus efficace. Le mémorandum mentionne notamment des mesures destinées à la fois à prévenir mais aussi à gérer les crises.
(2) Le Conseil européen réunit les chefs d’État ou de Gouvernement de tous les pays membres, auxquels s’ajoute le président de la Commission. Il définit les orientations politiques générales de l’UE mais ses propositions, prises par consensus n’ont aucune valeur juridique. Elles doivent donc être proposées par la Commission européenne et soumises aux votes du Parlement européen ainsi que du Conseil de l’Union européenne, appelé également Conseil des ministres.
(3) Accéder au Rapport

Jan Mulder est Néerlandais, ingénieur agronome de formation, expert pour la FAO au Kénya dans les années 70, puis fonctionnaire au Ministère des Affaires Étrangères des Pays-Bas. Elu député européen (groupe Alliance des démocrates et des libéraux) en 1994, il est vice-président de la Commission des budgets, et membre suppléant de la Commission de l’agriculture et du développement rural.

Csaba Sandor Tabajdi est Hongrois. Économiste et philosophe de formation, il a commencé par une carrière de diplomate au Ministère des Affaires Étrangères de son pays notamment en tant qu’attaché culturel à l’ambassade de Moscou (1975-1981), avant d’occuper des fonctions de ministre adjoint et de sous secrétaire d’État dans le Gouvernement hongrois. Élu député européen en 2004 (groupe Parti socialiste européen), il est membre de la Commission de l’agriculture et du développement rural et membre suppléant de la Délégation pour les relations avec la République Populaire de Chine.

Télécharger gratuitement les actes de la 13ème Université d’Eté de l’Innovation Rurale, "Agriculture et territoires ruraux : quelle politique agricole européenne, voulons-nous ?", une publication de la Mission Agrobiosciences.

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