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LES NOTES DE LA MISSION AGROBIOSCIENCES
POUR L’ECLAIRAGE DE LA DECISION PUBLIQUE
JUIN 2008  
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Cet obscur objet du débat public


Constatant le recours généralisé au débat public, dans les mots et/ou dans les procédures- la Conversation de Midi-Pyrénées de novembre 2007 visait à clarifier le rôle, le statut et les principes de ce dispositif, à lever les ambiguïtés, à pointer les manques éventuels et les enjeux, mais aussi à analyser notre rapport intime aux « sujets qui fâchent », à notre peur du conflit comme à nos craintes d’un consensus mou.

De la délibération à la décision, une articulation manquante ?
Issu de l’enquête publique, le débat public en France se réfère à deux modalités distinctes. La première se rattache à des projets d’aménagement ou d’équipement ayant des impacts environnementaux localisés. Elle obéit au principe de concertation préalable des populations concernées. En la matière, les procédures du débat public ont été en grande partie formalisées par la Commission nationale du débat public (CNDP), créée en 1995.
La seconde, qui se déploie généralement à l’échelle nationale et qui porte sur des sujets de société, s’inspire des manières de faire des pays du Nord de l’Europe : ce sont les conférences de citoyens formalisées par Michel Callon, les Etats généraux et autres Assises. Mais pour Daniel Boy (1) , il existe cependant une troisième modalité : celle du « débat public à la française », relevant plutôt de la conférence, émettant rarement des recommandations ou des pistes de réflexion sérieuses. Un «instrument politique ambigu » qui concourt au discrédit du débat public en tant que processus de construction de la décision. Quelles que soient en tout cas ses formes, le débat public n’a pas encore vraiment trouvé sa place dans l’ordre politique français. S’il est clairement établi que ces procédures délibératives n’ont pas vocation à se substituer à la décision, reste que leur articulation avec les instances politiques, administratives et judiciaires est souvent manquante, si l’on excepte le cas de la CNDP. « Alors que l’enquête crée du droit, le débat crée du discours » (D.Boy). L’enjeu en matière de débat public réside donc en premier lieu dans la construction d’un dispositif légitimé politiquement et clairement articulé avec la décision.

Le risque que les moyens servent de finalité
Mais alors, quel est donc l’objet véritable du débat public, selon ses deux modalités ( CNDP et « conférences de citoyens ») ? Perçu par certains comme « ôtant du pouvoir au pouvoir », il s’agit bien plutôt, pour Jean-Michel Eymeri-Douzans (2), d’un instrument de gouvernement qui, en instillant un peu de démocratie participative, viendrait doper une démocratie représentative un brin essoufflée. D’où le risque que la procédure l’emporte sur le contenu - « La montagne peut bien accoucher d’une souris, pourvu que ce soit sans douleur » - et que les moyens d’action soient érigés comme finalité de l’action. En clair, une stratégie de communication politique, visant à relégitimer l’autorité des gouvernants.
Des faiblesses qui concernent principalement les dispositifs de type conférences de citoyens, pour lesquels le fréquent manque de suivi et d’évaluation en aval ne peut que renforcer le sentiment d’une « démagogie participative ».
Sans oublier cette interrogation, formulée par un représentant d’associations de préservation de l’environnement : quand bien même un compte-rendu ou une restitution en sont tirés, qui tient le stylo ?

Déléguer ou non la décision : le poids du refoulé
Le débat public n’est certes pas un outil de co-décision. Mais il n’est pas sans générer une remise en cause des élus, qui prend en partie sa source dans la question de la délégation du pouvoir. Que délègue-t-on aux élus par le vote ? Nous lui déléguons de moins en moins la gestion de notre environnement immédiat. Et quel pouvoir à son tour délègue l’élu au citoyen ? L’instruction du dossier et non sa décision. Il y aurait là, en France, comme un « retour du refoulé », où plane le souvenir du tirage au sort de la démocratie directe athénienne, abandonnée lors de la Révolution.

Quelle représentativité ?
Penser ce dispositif, c’est également s’interroger sur la représentativité des débatteurs. Ainsi, à l’échelle nationale, comment convoquer « la société » ? Malgré les procédures parfois mises en place en place de quotas ou de tirage au sort d’un panel de citoyens, la sur-représentation de certaines catégories est fréquemment observée, conduisant même à une professionnalisation de débatteurs qui escamotent la parole d’individus moins assurés et conduisent à une « clôture sociale » du débat.
Sans oublier ces considérations naïves, selon lesquelles d’une part, la représentation garantirait dans nos cultures que chacun se sente investi d’intérêts exclusivement collectifs.
D’autre part qu’une égalité de fait soit instaurée entre tous les débatteurs.

La question du savoir partagé
Malgré toutes les critiques que l’on peut adresser à la démocratie participative, le débat public est à même d’offrir un accès à la connaissance modifiant profondément la répartition des savoirs. S’il est réellement mis en œuvre comme processus de construction de l’opinion, il pourrait permettre de dessiner les frontières de l’acceptable et du non acceptable, où chacun est en position d’accroître sa capacité d’expertise sur un sujet donné. Dès lors, une intelligence collective peut progressivement grandir. Avec toutefois cette distinction faite par Daniel Boy, entre le « savoir intéressé » (celui du riverain, par exemple) et le « savoir amateur » des conférences de citoyens, en meilleure capacité de poser les « bonnes » questions aux experts, dans la mesure où l’enjeu individuel est moins marqué.

Entre la peur du conflit et celle du consensus.
Le débat public, enfin, et là quelles que soient ses modalités, semble encadré, en France, par deux craintes majeures qui le dépassent : celle du conflit, perçu non pas comme gage de liberté et de santé de la démocratie, mais comme une « pathologie du social », selon l’expression de la philosophe Catherine Larrère. Et celle du consensus, qui serait au contraire le signe d’un débat manipulé ou d’une absence d’enjeu. Une aversion telle que les fameuses conférences de consensus ont changé d’intitulé en France au profit d’une autre dénomination : les conférences de citoyen.

(1) Directeur de recherche au CEVIPOF (Sciences Po Paris). Auteur de plusieurs livres dont Le progrès en procès (1999), il a co-dirigé une série d’ouvrages tels que Les biotechnologies en débat (2002) ou encore Les conférences de citoyens, mode d’emploi (2005).

(2) Professeur des Universités à Sciences Po toulouse, directeur du Laboratoire des Sciences Sociales du Poliotique (LaSSP).

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La Mission d'Animation des Agrobiosciences (MAA) est un centre de débats publics. Elle est financée par le Conseil Régional Midi-Pyrénées et le Ministère de l'Agriculture et de la Pêche dans le cadre d'un contrat quadriennal ENFA-DGER-Région.